مهار ارز در دوره بحران اقتصادي

پاتريك كلاوسن- سيروس ساسان پور

ترجمه بهرنگ رجبي

در فاصله سال هاي ۱۳۲۵ تا ۱۳۳۵، دولت ايران به واسطه نظام کمابيش پيچيده ارزي اش نظارتي شديد روي نرخ ارز داشت و آن را به دلخواه خودش مهار و هدايت مي کرد. نظام گواهي هاي ارزي به راه انداختند، به اين معنا که در مورد غالب تبادلات مالي، ارزش ريال با نرخ رسمي ارز که ۳۲ ريال در برابر هر يک دلار بود، تفاوتي چشمگير داشت. صادرکنندگان علاوه بر ريال ها به نرخ رسمي، گواهي هايي ارزي از بانک ملي مي گرفتند که ارقامش به ارزهاي خارجي بود. عمده واردکنندگان بايد گواهي هايي در مورد ميزان واردات درخواستي شان به بانک ملي ارائه مي دادند و همچنين به نرخ دلاري ۳۲ ريال پول مي دادند.

اين گواهي ها را مي شد در بازار آزاد خريد و فروش کرد و متاثر از همين سياست، نرخ ارز عملانوسان داشت. به لطف رونق دوران بعد از جنگ جهاني و مشکلات و مصائب پوند استرلينگ، نرخ ارز در بازار آزاد از دلاري ۶۶ ريال سال ۱۳۲۴، رسيد به دلاري ۴۰ ريال در سال ۱۳۲۹.

در کل دوره حد فاصل سال هاي ۱۳۲۵ تا ۱۳۳۵، براي صادرات نفت و تعدادي ديگر از تبادلات تجاري- مثلاهزينه هاي درماني و دانشجويي در خارج از کشور- از نرخ رسمي ارز استفاده مي شد. اما در مورد اکثريتي وسيع از تبادلات، نرخ هاي کاهش يافته را به کار مي بستند. هر وقت دو نرخ وجود داشت، معمولانرخ پايين تر ريال در برابر دلار براي واردات مواد غذايي و در مواردي کالاهاي وارداتي حياتي چون اقلام پزشکي استفاده مي شد؛ نرخ بالاتر را هم براي همه موارد ديگر اعمال مي کردند. اگرچه وجود چند نرخ، تحليل را دشوار مي کند، اما روند کلي نشان دهنده افت ارزش ريال بوده، از دلاري تقريبا ۴۰ ريال اوايل سال ۱۳۲۹ به دلاري حدود ۱۰۰ ريال تابستان سال ۱۳۳۲.

ارزش ريال در بازار آزاد هم به چند لحاظ به شدت تحت تاثير دولت بود. يک، مقام هاي دولتي خودشان بزرگ ترين بخش از فعالان بازار خريد و فروش گواهي هاي صادرات را تشکيل مي دادند و در مقاطعي تعداد خيلي زيادي گواهي دستشان بود. دولت به واسطه فروختن مجموعه گواهي هايش يا خريدن و اضافه کردن به آنها، روي قيمت ارز تاثير مي گذاشت و در دوره هايي اصلاقيمت را مقام هاي دولتي تعيين مي کردند. دوم، دولت به قصد اثرگذاري روي نرخ ارز، مرتبا قوانين حاکم بر نظام گواهي هاي صادراتي را عوض مي کرد. براي رده هاي مختلفي از واردات و صادرات، گواهي هاي متفاوتي اختصاص دادند. بعضي وقت ها انواع مختلفي از گواهي ها يک کاسه مي شدند به نرخ بالاتر و بعد دوباره روند تعريف رده بندي هاي تازه شروع مي شد. در نتيجه اين دخالت موثر و فعالانه دولت در بازار آزاد، ارزش ريال در اين بازار، دست کم تا حدي، ابزاري در دست دولت به نظر مي آمد که مي شد بسته به سياست هاي هر برهه، تغييرش داد.

ميزان ارز موجود

توانايي ايران در تطبيق دادن خودش با شوک خارجي تحريم نفت را ذخاير ارزي اش تسهيل کردند (دارايي هاي ارز، نقره و طلاي بانک ملي، بدون احتساب ميزان طلاي لازم براي عضويت در صندوق بين المللي پول) که کمابيش زياد هم بودند. در ارديبهشت ماه ۱۳۳۰ که صنعت نفت ملي شد، ذخاير ارزي ايران به ۲۵۰ ميليون دلار آمريکا مي رسيد (1/8 ميليارد ريال به نرخ رسمي ارز). شهريورماه ۱۳۳۰ که تحريم ديگر عملي شده بود، ميزان اين ذخاير به ميزان ۲۱۱ ميليون دلار آمريکا (8/6 ميليارد ريال) کاهش يافت. در طول 2 سال آتي تا سقوط دولت در مرداد ماه ۱۳۳۲، به رغم عدم برخورداري از درآمدهاي صنعت نفت، فقط حجم نسبتا اندکي از اين ذخاير کاسته شد و رسيد به ۱۷۲ ميليون دلار آمريکا (5/5 ميليارد ريال). (۱) با اينکه افکار عمومي نگراني کاهش شديد ميزان ذخاير کشور را داشت. حقيقت اين است که موجودي ذخاير ارزي ايران، کماکان کاملاکافي بود و هيچ گاه به پايين تر از رقمي معادل يک سال وارداتش سقوط نکرد.(۲) خلاصه اش اينکه ايران بدون اعمال اقدامات تطبيقي هم ظرفيت و قابليت تحمل يک شوک ارزي موقت را داشت. با اين حال، چنان که پيش تر اشاره شد، دولت سريعا به مساله کاهش درآمدهاي صادراتي اش واکنش نشان داد و روندي از سياست ها و اقدامات تطبيقي در پيش گرفت که موجب شد، بتواند فقدان طولاني مدت درآمد نفتي اش را تاب بياورد.

يکي از دلايل نگراني عمومي در مورد وضعيت ارزي ايران اين بود که بيشتر حجم مايملک ارزي ذخاير ايران را نمي شود براي تامين هزينه هاي واردات استفاده کرد، چون مطابق قانون پشتوانه اسکناس سال ۱۳۱۱، اسکناس هاي بانکي بايد در واحد انتشار پول بانک ملي پشتوانه اي از ذخاير ارزي مي داشتند. با اين حال متمم هايي به قانون سال ۱۳۱۱ اجازه مي دادند کمبود دست کم بخشي از ذخاير ارزي را با اوراق بهادار دولتي جبران کرد، اوراقي بهادار که پشتوانه خودشان جواهرات سلطنتي بود. اما ميزان بدهي هايي که جواهرات سلطنتي ضمانتشان کردند، بسيار بيشتر از ارزش واقعي آن جواهرات بود، جواهراتي که به هر حال سخت هم مي شد نقدشان کرد. جواهرات سلطنتي به کنار، از پشتوانه پولي واقعي ايران پيوسته کم و کمتر شده و در آغاز سال ۱۳۲۰ رسيده بود به ۷۴ درصد ميزان اوليه. در دوره مصدق، اين پشتوانه باز هم کم شد و در آغاز سال ۱۳۳۲ رسيد به ۴۸ درصد ميزان اوليه.

آن زمان نظر مرسوم اين بود که فقط ذخاير ارزي مازاد ميزان مورد نياز قانون پشتوانه اسکناس را مي شد ذخاير ارزي قابل استفاده محسوب کرد. اگر اين برداشت را بپذيريم، يعني ذخاير قابل استفاده از 1/2 ميليارد ريال در آغاز سال ۱۳۲۹ به 1/1 ميليارد ريال در آغاز سال ۱۳۳۲سقوط کرد.(۳) با اين حال در مقايسه با واردات ماهانه سال قبل، از موجودي ذخاير ارزي صرفا مقدار ناچيزي کم شد و از 9/3 ماه پيش از تحريم به 5/3 ماه در اوج دوران تحريم رسيد. به هر حال خود مفهوم ذخاير قابل استفاده هم خيلي متقاعدکننده نيست، به خصوص وقتي کار مي رسيد به نظام نرخ شناور ارز، نظامي که در محدوده اش الزام نگهداري ميزاني بالااز ذخاير براي پشتيباني از عرضه پول داخلي قطعي و بديهي نيست.

برخلاف اين سابقه، مسدود کردن بخشي عظيم از ذخاير ارزي به منزله پشتوانه اسکناس، لزوما مطلوب نبود. اگرچه تغييرات مختصري در قانون داده شد که از گذرشان در تير ماه ۱۳۳۰، ۱۴ ميليون پوند استرلينگ از واحد انتشار پول براي تامين کالاهاي اساسي وارداتي رفت، اما بازنگري بنيادي قانون پشتوانه اسکناس- که نيازمند تصويب مجلس شورا بود- احتمالابه سختي شدني بود.(۴) به هر حال اصلاح گسترده تر قانون سال ۱۳۱۱ احتمالادر جهت سازگاري با سياست هاي دولت بود، چون نرخ ارز اساسا ابزار اصلي سياست هاي تطبيقي در حوزه خارجي بود.

الزام پشتوانه اسکناس به کنار، با مقياس ماه هاي واردات، در فاصله سال هاي ۱۳۳۰ تا ۱۳۳۲؛ تناسب ميزان ذخاير ارزي براي تامين هزينه ها بالارفت، چون ميزان واردات خيلي سريع تر از ذخاير ارزي کم شد. حتي با در نظر گرفتن اينکه وجود پشتوانه اسکناس به شدت الزامي بود، ذخاير ارزي کماکان براي مدت انتظار تا زمان ازسرگيري صادرات نفت بس بودند. اين ديدگاه را نبايد تعبير ضمني کرد به اينکه غياب عايدات نفت هيچ تاثيري روي ايران نگذاشت، بلکه حرف اين است که وضعيت مالي کشور آن قدري وخيم نبود که عمده افکار عمومي مي انگاشتند. دولت در واکنش به فقدان درآمدهاي نفتي، سريعا اقداماتي تطبيقي در پيش گرفت و همين ضمانتي بود براي اينکه ذخاير ارزي ايران هيچ گاه به سطحي پايين که وخيم باشد، نزول نکند.

قابليت تداوم سياست هاي تطبيقي در عرصه خارجي

در دوره بعد از ملي شدن، سويه و ترکيب کالايي تجارت خارجي ايران در واکنش به تحريم نفت و ديگر ملاحظات سياسي عمده، تغييرات گسترده اي کرد. بررسي الگو و ترکيب کالايي تجارت خارجي طي سال هاي تحريم، دو مساله به هم پيوسته را پيش مي کشد. اول، اينکه کاهش عمومي واردات چه تاثيري روي رشد بلندمدت بعدي گذاشت و دوم اينکه آيا الگوهاي تازه تجارت مي توانستند نيازهاي ايران را برآورده کنند، به خصوص در مورد کالاهاي پشتوانه توليد. اين دو عامل نسبت مستقيم دارند با اين مساله که آيا اقتصاد مي توانست حرکت در مسير رشد اميدبخش خود را حفظ کند و ادامه دهد يا نه، بدون اينکه تحريم نفت اثرات نامطلوبش را روي آن بگذارد.

پيش از سال ۱۳۲۹، حجم عظيمي از تبادلات خارجي ايران را تبادلات با کشورهاي تحت شمول پوند استرلينگ تشکيل مي داد، عمدتا هم بريتانيا و هند؛ سال ۱۳۲۷ تجارت با کشورهاي تحت شمول پوند استرلينگ ۵۳ درصد صادرات نفتي ايران را در بر مي گرفت، ۳۸ درصد از صادرات غيرنفتي و ۳۶ درصد واردات را. از پي ملي شدن نفت و در دوره تحريم اقتصادي متعاقب آن، الگوي تجارت ايران تغييرات چشمگيري کرد. تغييرات در بعضي موارد نشان داد که موقتي نبوده اند و سرشت تجارت ايران در سال هاي بعد را شکلي دگرگون دادند. اين تغييرات تا حدي بازگشت به الگوي تجارت ايران پيش از جنگ را نشان مي دادند و بخشي از روند تجديد حيات اقتصادي کشورهاي تاراج شده و به گل نشسته جنگ دوم جهاني بودند. صادرات نفت به ايتاليا در سال ۱۳۳۱ و به ژاپن در سال ۱۳۳۲ سهمي عمده از ميزان محدود نفت راه يافته ايران به بازارهاي جهاني را در بر مي گرفتند (به ترتيب ۴۹ و ۶۷ درصد). اگرچه ايالات متحده کماکان سهمي عمده- اما در حال نزول- در واردات ايران داشت، در دوره بعد از ملي شدن، کشورهايي ديگر، مشخصا اتحاد جماهير شوروي و آلمان غربي، نقشي برجسته تر از پيش يافتند. مثلاسهم اين دو کشور از کل واردات ايران افزايش چشمگيري داشت از يک درصد سال ۱۳۲۷ به ترتيب ۱۴ و ۱۶ درصد سال ۱۳۳۱؛ هر دو به بازه سهمشان از تجارت ايران در دوران پيش از جنگ دوم جهاني نزديک شدند. اگرچه آلمان غربي توانست اين سهمش را در دوران بعد از مصدق هم حفظ کند، اما سهم اتحاد جماهير شوروي در سال متعاقب سقوط دولت مصدق نصف شد. همين دو کشور جاي بريتانيا را هم گرفتند و شدند اصلي ترين خريداران صادرات غيرنفتي ايران؛ ظرف يک سال سهم اتحاد جماهير شوروي از يک درصد سال ۱۳۲۹ رسيد به ۲۱ درصد و طي دو سال آتي اش هم روي ۱۲ درصد ثابت ماند. مشابه همين، سهم آلمان غربي هم از صادرات غيرنفتي ايران از ۲۲ درصد سال ۱۳۲۷ به ۱۹ درصد در سال هاي ۱۳۳۰ و ۱۳۳۱ و ۱۷ درصد در دو سال بعدي رسيد.

ترکيب کالايي تجارت غيرنفتي ايران هم نتايج جالبي را آشکار مي کند. افزايش ميزان صادرات غيرنفتي در دوره حد فاصل سال هاي ۱۳۲۹ تا ۱۳۳۲ عمدتا به دليل افزايش ميزان صادرات محصولات کشاورزي (در سال ۱۳۳۰) و منسوجات (در سال ۱۳۳۱ و ۱۳۳۲) بود، محصولاتي که توليدشان نياز به سرمايه گذاري هاي مختصري داشت و بنابراين مي شد توليدشان را طي دوره اي کمابيش کوتاه بالابُرد. به قيمت دلار آمريکا، در فاصله سال هاي ۱۳۲۹ و ۱۳۳۲ ارزش صادرات محصولات کشاورزي ۱۹ درصد و در همين دوره ارزش صادرات منسوجات ۲۵ درصد رشد داشتند. صادرات پنبه که سال ۱۳۳۰ افت کرده بود، طي دو سال بعدي اش رشدي سريع داشت و صادرات فرش هم از پي افزايش سريعش در سال ۱۳۲۹، با روندي ملايم رشدش را ادامه داد. نگاهي به ترکيب کالايي واردات ايران در دوره ملي شدن و دوره قبل از آن نشان مي دهد سهم واردات آنچه مي توان مسامحتا در رده کالاهاي پشتوانه توليد و اقلام مورد نياز صنعتي دسته بندي شان کرد، تغييري نداشت، اگرچه قدر مطلق ميزانشان کم شد.(۵)

تاثير کاهش واردات اقلام صنعتي و کالاهاي پشتوانه اي بر بنيان توليدي اقتصاد ايران را سخت بشود سنجيد، چون اطلاعاتي از سهم بخش هاي اقتصادي مختلف از کل ارزش افزوده در دست نيست. نخستين داده هاي معتبر درمورد توليد ناخالص داخلي متعلق به سال ۱۳۳۸ است که کشاورزي ۳۱ درصد و توليدات صنعتي ۹ درصد را شامل مي شدند، بخش در حال گسترش مربوط به نفت ۱۷ درصد را داشت و ديگر بخش ها (بازرگاني، حمل و نقل، دولت و ديگر واحدهاي خدماتي) ۴۳ درصد. جا دارد بپنداريم در دوره مصدق هم کشاورزي سهمي دست کم همين قدر در بخش غيرنفتي داشته، يعني ۳۷ درصد با توجه به اينکه در اواخر دهه ۱۳۳۰ صنعت رشدي سريع تر داشت، سهم کشاورزي احتمالاحتي بالاتر هم بوده است.(۶) کشاورزي به شدت مبتني بر کار کارگران بود و نياز به وارداتي اندک هم داشت، درنتيجه کاهش واردات اثر خيلي جدي اي روي اين بخش، بزرگ ترين واحد اقتصادي ايران، نگذاشت. سال ۱۳۳۸ در توليد صنعتي هم حدود ۷۰ درصد ارزش افزوده از صنايعي مي آمد- منسوجات (عمدتا فرش بافي)، فرآوري مواد غذايي و توتون- که کمابيش استفاده معدودي از اقلام وارداتي داشتند. به هر حال بسياري صنايع هم واقعا نياز به قطعات يدکي و ديگر کالاهاي پشتوانه اي داشتند، به خصوص براي افزايش ظرفيت توليدشان، اگرچه يکي از بزرگ ترين صنايع- قالي بافي- در استفاده از کالاهاي پشتوانه اي وارداتي استثنا بود. برخي از کشورهايي که تجربه کسري درآمدهاي ارزي را داشته اند، مجبور به تطبيق خودشان با وضعيت موجودي کاهش يافته انرژي هايشان- عمدتا هم فرآورده هاي نفتي- شده اند. اما ايران به لطف داشتن بزرگ ترين پالايشگاه نفت دنيا در آبادان، بيشتر از مصرف خودش هم انرژي داشت.

اين بحث تا اينجا تا حدي توضيح داده که چرا در دوره مصدق، الگوهاي تازه تجارت نتوانستند تاثيري اساسي روي رشد اقتصادي بگذارند. يکم، اقتصاد غيرنفتي ايران به سردمداري بخش کشاورزي، اتکاي خيلي زيادي به اقلام خارجي وارداتي نداشت. دوم، روابط تجاري دوسويه اي که در طول اين دوره شکل گرفت- به خصوص با اتحاد جماهير شوروي و آلمان غربي- به اين معنا بود که ايران کماکان مي تواند به منابعي براي تامين کالاهاي پشتوانه اي وارداتي اش دسترسي داشته باشد. به علاوه، حاصل کار بخش توليد صنعتي (قالي به کنار) که احتمالابيشتر متاثر از کمبود واردات- به خصوص کالاهاي پشتوانه اي- بود، عمدتا روانه بازار داخلي مي شد و در نتيجه رکود اين بخش، اثري روي ظرفيت درآمدهاي ارزي ايران نداشت؛ نکته اي که آن زمان خيلي مهم بود.

پي نوشت ها:

۱ يکي از عوامل کاهش دهنده موجودي ذخاير ارزي براي تامين هزينه هاي واردات، اختلاف نظر با بانک مرکزي انگلستان بود. بانک ملي ايران و بانک مرکزي انگلستان تابع توافق نامه اي بودند که مطابقش مي شد آن دسته از سپرده هاي ايران که به پوند استرلينگ بودند، به دلار آمريکا تبديل کرد. اين توافق نامه نوامبر هر سال [آبان ماه] براي يک سال ديگر تمديد مي شد. اما در شهريورماه ۱۳۳۰، بانک مرکزي انگلستان يک طرفه توافق نامه را ملغا کرد و در نتيجه، اساسا ديگر نمي شد آن دسته از سپرده هاي ايران را که به پوند استرلينگ بودند، به دلار آمريکا تبديل و خارج از محدوده کشورهاي تحت شمول پوند استرلينگ استفاده کرد.

۲ آن زمان اقتصاد جهاني گرفتار مخمصه «کمبود دلار» شده بود؛ يعني کمبود ذخاير ارزي بيرون از خاک ايالات متحده. بسياري از کشورهاي صنعتي بر حسب وارداتشان در هر ماه، ذخاير ارزي کمتري از ايران داشتند: فرانسه دو ماه، بريتانياي کبير شش ماه و سوئد چهار ماه.

۳ ذخاير قابل استفاده را دارايي هاي ارزي واقعي تعريف مي کردند منهاي طلا، نقره و موجودي ارزي واحد انتشار پول بانک ملي و نيز با لحاظ کردن ميزان طلاي ملزوم براي عضويت در صندوق بين المللي پول؛ طلاي ملزوم عضويت در صندوق بين المللي پول در زمره همان دارايي هاي واحد انتشار پول بود.

۴ در مجلس شورا، مخالفان حرکتي راه انداختند در نکوهش دولت، بابت اينکه نتوانسته قانون پشتوانه اسکناس را رعايت کند. نگاه کنيد به:

H. Katouzian، the Political Economy of Modern Iran، 1926-1979 (New York، 1981)، p. 185.

۵ اقلام دسته بندي شده در رده هاي مواد شيميايي، مواد پلاستيکي، فلزات، محصولات فلزي، ابزارآلات الکترونيکي و ماشين ها و تجهيزات حمل و نقل کم و بيش رسته کالاهاي پشتوانه توليد و اقلام مورد نياز صنعتي را تشکيل مي دهند.

۶ براي توضيح و تفسير رشد نسبي واحدهاي اقتصادي مختلف در دهه ۱۹۳۰، نگاه کنيد به:

G. Baldwin، Planning and Development in Iran (Baltimore، 1967) ، and J. Bharier، Economic Development in Iran، 1900- 1970 (Oxford، 1971).

منبع:

اين مقاله با عنوان «Adjustment to a Foreign Exchange Shock: Iran، 1951 - 1953» (سياست هاي تطبيقي در برابر شوک ارزي: ايران، ۱۹۵۳-۱۹۵۱) در شماره فوريه ۱۹۸۷ مجله International Journal of Middle East Studies منتشر شده است.

□ روزنامه دنياي اقتصاد

گزارش خطا