کد خبر: ۳۱۲۶۵

تاریخ انتشار: ۲۸ مرداد ۱۳۹۴ - ۲۰:۱۱

صفحه نخست » سیاسی

«برجام» بر كدامين فرجام

حميد ابوطالبي*

در روزهاي اخير نظرات مختلفي درباره ارسال برجام به مجلس محترم شوراي اسلامي از سوي مقامات و مسئولان مختلف مطرح شده است.

تاکيد برلزوم بررسي برجام در مجلس محترم از سوي تعدادي از نمايندگان، در کنار موضعگيري هاي رسانه اي و مطبوعاتي، اتخاذ رويکردي روشن و مرتبط با منافع کشور را در مورد با اين مساله به يک ضرورت تبديل کرده است.

بر اين مقوله تاکيدات لازم قانوني نيز افزوده شده و صلاحيت مجلس محترم در بررسي برجام، به گونه اي مطرح مي شود که گويا برجام در ذيل يکي از عناوين اصل 77 قانون اساسي تعريف شده است.

مطابق اصل مزبور در حوزه بين الملل: عهدنامه ها (treaties)، مقاوله نامه ها (protocols)، قراردادها (contracts) و موافقتنامه ها (agreements) بايد به تصويب (must be approved) مجلس شوراي اسلامي برسد.

در همين زمينه هم گاهي اشاره اي به اصل 125 قانون اساسي رفته و وظيفه رياست محترم جمهوري اين گونه برشمرده شده است که ايشان يا نماينده قانوني شان بايد موارد مذکور در اصل 77 را پس از امضا به تصويب مجلس محترم برساند.

در اين راستا است که پاسخ به اين سوال که ماهيت حقوقي برجام چيست؟ اهميتي ويژه يافته و بايد روشن شود که:

- آيا برنامه جامع اقدام مشترک، يک معاهده، موافقنامه يا مانند آن است، يا يک تعهد بين المللي؟

- قرائت مشترک طرفين از متن برجام که ملاک انطباق آن بر هر يک از نام هايي است که عرف حقوقي ما را به نوع آن متعهد مي کند، چه اراده مي کند؟

- آيا هريک از طرفين مي تواند چيزي را اراده کند که طرف مقابل آن رويکرد را رد مي کند؟ يعني آنکه کسي بخواهد اين متن را معاهده بنامد و طرف مقابل اين سخن را رد کند يا آنکه توافقي مبتني بر راي مجلس رقم بزند در حالي که طرف مقابل آن را مبتني بر تاييد و دستور اجرايي رئيس جمهوري مي خواند؟

- و بالاخره اينکه ما با چه مقوله اي روبه رو هستيم؟ معاهده (Treaty)؛ مقاوله نامه (Protocol)؛ توافق تصويب شده (Ratified Agreement)؛ توافق امضا شده (Signed Agreement)؛ يادداشت تفاهم (M.O.U)؛ تمايل نامه (L.O.I) يا مقولات متفاوت و متغير ديگر؟ و نقش مجلس محترم از منظر حقوقي در مقابل اين متن چيست؟

لذا موافقان و مخالفان در برابر سوالي استوار ايستاده اند که اين متن چيست؟ حقوق بين الملل در مورد آن چه مي گويد؟ و طرفين امضا کننده سر بر چه باليني دارند؟ پاسخ به اين سوال از دو طريق ممکن است: يکي رويکرد حقوقي و ديگري رويکرد سياسي که در اين نوشته، درخصوص رويکرد نخست به بحث مي نشينيم.

حاکميت حقوق بين الملل:

نخستين سوالي که در اين مورد ضرورت طرح مي يابد، اين موضوع است که: آيا برجام، يک «binding agreement» بر مبناي حقوق بين الملل است، يا يک «non-binding agreement» در چارچوب تعهدات بين المللي يا آنکه مقوله ديگري است؟

بند 1-الف ماده 2 کنوانسيون 1969 وين درخصوص حقوق معاهدات بيان مي دارد: «معاهده» عبارت است از يک «توافق بين المللي» که «بين دولت ها» به صورت «کتبي» منعقد شده و «تحت حاکميت حقوق بين الملل» باشد، صرفنظر از عنوان خاص آن و اعم از اين که در سندي واحد يا در دو يا چند سند مرتبط به هم منعکس شده باشد.

براي تحقق شرط سوم از شرايط فوق (تحت حاکميت حقوق بين الملل بودن)، دولت ها بايد اين قصد را داشته باشند که متن توافق شده بر آن «legally binding» باشد. به عبارت ديگر، طرفين بايد «intention to be bound» داشته باشند تا دولت ها بر اساس متن امضايي و وفق حقوق بين الملل داراي حقوق و تکاليف تعهدات شوند.

البته لازم به ذکر است که اگر يک متن مشمول حقوق بين الملل و ذيل آن تلقي شود، نقض آن نيز نقض يک «International Obligation» خواهد بود که موجب تحقق مسئوليت بين المللي دولت «state responsibility» بوده و دولت خاطي موظف به توقف Cessation»، عدم تکرار «' & chr(39) & 'non-repetition و جبران خسارت reparation» مي باشد.

به علاوه، دولت زيان ديده (دولتي که نقض تعهد نسبت به او انجام شده) مجاز به اقدام متقابل خواهد بود. از اين رو، دولت ها در تلقي يک متن امضايي به عنوان معاهده، کنوانسيون، توافقنامه بين المللي و... بسيار محتاط اند و دادن حق بررسي اين تعهدات به مجالس کشورها نيز به موجب مسئوليت هاي برآمده از شموليت حقوق و تعهدات بين المللي صورت پذيرفته است.

در مقابل، توافقات «non-binding»، داراي ضمانت اجرايي حقوقي به معناي تحقق مسئوليت بين المللي دولت ها نخواهند بود؛ اگرچه مي توانند ضمانت اجراهاي سياسي و اخلاقي بسيار قوي داشته باشند، که امکان تخطي دولت ها و يا انگيزه دولت ها براي تخطي را از بين ببرند، ولو آنکه متن «legally binding» نباشد.

به عبارت ديگر، بايد بين «legally binding» بودن و «enforceable» بودن يک توافق بين دو کشور، تفاوت قائل شد؛ چرا که يکي، در صورت نقض به معناي نقض حقوق و تعهدات بين المللي و از اسباب تحقق مسئوليت بين المللي دولت ها است، درحالي که ديگري، با ضمانت اجراهاي تعيين شده مبتني بر تعهدات از سوي طرفين رو به رو خواهد بود.

البته، دقيقاً همين جا است که اختلاف در انطباق يا تفاسير گوناگون هم مي تواند سرآغاز مشاجره و تنازع شده و مشکلات آغاز شود؛ به نحوي که حتي در تفسير هم نتوان به نتيجه روشني رسيد.

واقعاً اين معضل از کجا و برآمده از چيست؟ و چرا طراحي برجام به گونه اي است که الزام آور حقوقي نبوده و تضميني حقوقي براي نقض نداشته باشد؟ چرا صرفاً به اين اکتفا شده است که تنها تضمين موجود و ممکن، بازگشت طرفين به لحظاتي پيش از امضاي آن در وين باشد؟ آيا شرايط بين المللي اجازه تحريم دوباره را مي دهند يا ديوار تحريم واقعاً فرو ريخته است؟

چرا رئيس جمهوري امريکا، رد شدن برجام در کنگره را به معناي انزواي کامل امريکا و سرانجام جنگ مي داند؟ مگر امريکا معاهده اي امضا کرده يا آنکه کسي معاهده اي را نقض کرده است؟ واقعاً برجام چرا اين قدر پيچيده است؟

الف) امريکا:

رويکرد ايالات متحده امريکا نسبت به متن برجام از همين منظر قابل درک است. وزير خارجه آن کشور در جلسه سنا گفت:

We' & chr(39) & 've been clear from the beginning. We' & chr(39) & 're not negotiating a ' & chr(39) & 'legally binding plan.' & chr(39) & ' We' & chr(39) & 're negotiating a plan that will have in it a capacity for enforcement.

اين امر بدان معني خواهد بود که امريکا تحت حاکميت حقوق بين الملل، الزامي نسبت به اجراي برجام ندارد و اجرا يا عدم اجراي آن در اختيار رئيس جمهوري امريکا است که منجر به تحقق مسئوليت بين المللي دولت امريکا نخواهد شد.

اگرچه اين امر به معناي آن نيست که دولت امريکا مي تواند مفاد برجام را به راحتي نقض کند؛ چرا که بسياري از متون «non-binding» ضمانت اجراهاي سياسي بس قوي تري ازضمانت اجراهاي حقوقي دارند.

بويژه برجام؛ که قطعنامه شوراي امنيت سازمان ملل (2231) را هم در حمايت از خود به دست آورده و وفق ماده 25 منشور براي همه دولت ها لازم الاتباع است؛ اگرچه اين حمايت، ماهيت برجام را به هيچ روي تغيير نخواهد داد اما دولت ها، همواره در تلقي يک تفاهم به عنوان يک تعهد حقوقي محتاط اند؛ اگرچه جمهوريخواهان امريکا، براي داخل کردن کنگره در بررسي برجام اصرار کرده و تلاش دارند اثبات کنند که متن حاضر يک معاهده است.

به عنوان مثال سناتوري بگويد:«This is clearly a treaty، they can call it a banana، but it' & chr(39) & 's a treaty.»

يا سناتور ديگري اظهار دارد:«Let there be no mistake، this is a treaty that is being negotiated. It’s a treaty and should be treated as such.»

اگرچه اين اظهارنظرها به نفع طرف مقابل از منظر بهره برداري حقوقي است اما با تمام اين تفاوت ديدگاه ها، به نظر مي رسد تفاهم نهايي کنگره و دولت برتلقي نکردن برجام به عنوان يک معاهده و عدم تصويب آن به عنوان يک معاهده يا... در سنا، برحفظ منافع ايالات متحده در عدم ايجاد اختلاف کلان داخلي مبتني بوده است تا درصورت عدم توافق بر برجام، اين اتفاق به معناي نقض يک تعهد بين المللي بويژه نقض قطعنامه شوراي امنيت سازمان ملل توسط آنان تلقي نشود ولو آن که نقض برجام نيز نتايج سياسي و ضمانت اجراهاي سنگيني داشته باشد.

اما گذشته از اين نزاع دروني امريکا، واقعاً برجام از منظر حقوق داخلي امريکا چيست؟ به نظر من و بر اساس حقوق امريکا، اين صرفاً وظيفه دولت است که مذاکرات را به گونه اي آغازکرده، انجام داده، و هدايت نمايد که به معاهده منجرشده و آن کشور را رسماً به امري تحت حقوق بين الملل مجبور و متعهد سازد.

در حالي که اينجا و براساس نظر رسمي وزير خارجه امريکا اين گونه نيست. زيرا برجام هيچ اجبار روشني را تحت حاکميت حقوق بين الملل بر آن کشور اعمال نمي کند؛ همان گونه که بر ايران اعمال نمي کند و صرفاً در صورت نقض، طرفين به لحظه پيش از توافق در وين بازخواهند گشت. علاوه بر اين و در مخاصمات دروني امريکا که دموکرات ها نمي خواهند اين متن معاهده باشد و جمهوريخواهان مي کوشند تصوير يک معاهده از آن ارائه دهند، هم هيچ رويکرد تفسيري دقيقي براين دو نظر حاکم نيست؛ اگر چه مسئوليت اصلي در اين زمينه به عهده دولت است که آن هم به صراحت با معاهده بودن يا (legally binding plan) بودن برجام مخالفت کرده است.

همچنين اين در حالي است که هر کدام از طرفين نيز المان هايي از واقعيت به صورتي احتمالاً و تقريباً متوازن را دربر دارند. بنابراين از منظر حقوق امريکا، برجام يک معاهده نيست؛ يک توافق قابل تصويب نيست و به همين جهت، سرنوشت برجام به نزاع ميان دولت و کنگره و راي سرنوشت ساز کشيده شده است.

ب) اروپا:

اما اروپا از اين نزاع ها بري است؛ زيرا دراين زمينه ها رويکردي روشن دارد و اتحاديه اروپا به دور از روند هاي قانوني ملي خود مي تواند درخصوص برخي انواع متون توافق تصميم بگيرد. لذا برجام را اتحاديه اروپا برمبناي همين اختيارات تاييد کرده است؛ آن هم در اجلاس اتحاديه و نه در پارلمان هاي کشورهاي عضو.

ج) ايران:

اما در ايران رويکرد حقوقي به برجام به گونه اي ديگر است؛ زيرا در کشور ما تقريباً سابقه روشن از تداوم حضور يا تعامل در اين گونه امور، کمتر وجود دارد. به همين جهت در ايران دو رويکرد درخصوص برجام پديد آمده است:

1- رويکرد رسمي حقوقي: دراين رويکرد، معاونت حقوقي رئيس جمهوري، اظهار داشته است که اين متن يک معاهده نمي باشد که در اين معنا و از اين منظر، نيازمند تصويب مجلس و طي روند قانوني وفق قانون اساسي نيست.

از سوي ديگر؛ برخي نمايندگان محترم مجلس هم بدون آن که بگويند اين متن چيست، صرفاً بر تصويب آن در مجلس پافشاري مي کنند؛ بدون آن که تبعات آن را احتمالاً در نظر گرفته يا دليل محکمه پسند روشني داشته باشند.

استنادات به اصول 77 و 125 و... قانون اساسي هم به هيچ روي در اينجا حاکم نيست يا حداقل بشدت چالش برانگيزاست.

اگرچه دراين صورت هم روش هايي وجود دارد و تفاسيري هستند که ملاک قرار مي گيرند؛ اما مکاتب تفسيري توافقات نيز با هم متفاوت بوده و هرکدام از منظري به حل اين مشکل مي نگرند.

برخي نمايندگان محترم مکتب تفسير متني که مبناي تفسير را متن (Text) مي داند ملاک قرار مي دهند و اظهار نظر مي کنند؛ برخي ديگر ممکن است به مکتب تفسير قصدي که مبناي تفسير را قصد طرفين (Purpose) مي داند استناد کنند و گروهي ممکن است مبناي تفسير را عينيت و قصد (Object & Purpose) بداند؛ و... که چنانچه هرکدام از اين مکاتب را ملاک تفسير قرار دهيم، به نتيجه اي مي رسيم که خود سرآغاز معضلي بزرگ تر است.

علاوه بر اين، برخي متخصصين ديگر در اين زمينه هم هريک به نحوي اظهار نظر مي کنند که تقريباً نکته حقوقي روشني به دست نمي آيد و وزارت خارجه هم، به درستي و مانند امريکا و ديگران، فقط مي گويد که برجام چه چيزي نيست و نمي گويد که موقعيت حقوقي اين متن دقيقاً و حداقل از منظر آنان چيست.

اما با همه اين تفاوت ها، اين متن در ايران از موقعيت قانوني- و نه الزاماً حقوقي تحت حاکميت حقوق بين الملل- روشني برخوردار شده است. به اين معنا که قبل از تاييد و امضاي آن در وين، مجلس محترم با تصويب قانوني که به تاييد شوراي محترم نگهبان رسيده است، خود را ازپرداختن به برجام مبرا کرده و با برخي شروط، آن را به شوراي عالي امنيت ملي سپرده است.اين امري ميمون و در جهت منافع ملي ايران است.

2- رويکرد نقد و تاييد: همانند امريکا، رويکرد ديگر در کشور، رويکرد نقد و بررسي از يک سو و دفاع و تاييد ازسوي ديگراست.

در اين راستا، بحث به جاي اينکه در زمينه وضعيت حقوقي سير کند، به بررسي محتوا اختصاص يافته است. به همين جهت، مباحث مطروحه کاملاً سليقه اي و اغلب غيرکارشناسي و منطبق بر آمال و آرزو يا نگره هاي سياسي است و موقعيت حقوقي و نحوه برخورد کشور با آن تقريباً به فراموشي سپرده شده است.

به هر رو و جداي از اين رويکردها، بايد موضعي روشن در قبال وضعيت حقوقي اين متن در اذهان وجود داشته باشد و جامعه مرتبط با آن نيز از اين امر تبعيت کند. اگرچه مدتي پيش در نوشته اي گفتم که بزرگ ترين ضامن چنين متوني که هيچ بهره اي از اعتماد نبرده و کلاً بر بي اعتمادي استوارند، جداي از المان هاي دروني آن که بسيار هم قوي اند، چيزي نمي تواند باشد مگر توسعه روابط سياسي و تضمين آن با درهم تنيدگي روابط اقتصادي آن هم به نحوي که براي هر يک از طرفين، ارزش عدول و نقض، آنقدر سنگين باشد که عطاي آن را به لقايش ببخشند.

تا اينجا مي خواستم صرفاً به بحثي کارشناسانه دامن بزنم و بگويم ملزومات مباحث ما در اين زمينه چيست؟ و البته در فرصتي ديگر، تصويري از رويکرد پيشنهادي براي ايران و صرفاً براي بحث درخصوص وضعيت حقوقي برجام و نحوه برخورد با آن را ارائه خواهم کرد تا از ميان اين مباحث جدي، راهکاري مناسب پديد آيد.

بر اين مبنا و از منظرحقوق بين الملل و شرايط و نظرات طرفين، نحوه مذاکرات و چگونگي هدايت آن بايد بپذيريم که برجام، امري تقريباً نادر است؛ ملاحظات 1+5 و نظرات طرف ايراني در بافت آن تنيده شده است و به همين خاطر؛ نه معاهده است، نه موافقتنامه و نه صرفاً متاثر از فرمان اجرايي رئيس جمهوري امريکا به مانند مورد چين و نه همگون با معاهدات آنها با شوروي سابق که البته شايد بعدها بتوان براي آن در حقوق بين الملل جايگاهي تعريف کرد.

بنابراين، بايد در نظر داشته باشيم که اين متن يک بسته (package) است و درخصوص آن نمي توان هيچ ملاحظه اي (reservation) اعمال کرد؛ نه مي توان آن را تغيير داد؛ نه چيزي برآن افزود و نه چيزي از آن کاست.

اين خصوصيت برجام است، برجام را و کشور را متعهد به چيزي نکنيم که نيست. برجام همين است که هست. من بر اين باورم که هوش و درايت ايراني تصميم درستي در اين زمينه خواهد گرفت.

*معاون سياسي دفتر رئيس جمهوري

روزنامه ايران،

گزارش خطا