عراق و چالشی به نام قانون اساسی

بخشی از مشکلات جاری در روند سیاسی عراق که هربار و به دنبال برگزاری انتخابات پارلمانی، این کشور را تا آستانه بن بست و انسداد سیاسی می برد، ریشه در ساخت و شکل تنظیم قانون اساسی این کشور دارد که ناظران و تحلیلگران مستقل آن را رد نمی کنند.

مطالعه قانون اساسی عراق بوی‍‍ژه موادی از آن که بر سر آن منازعه جدی وجود دارد، نشان می دهد که این قانون به دلایل زیادی از جمله ناپختگی قانونگذاران وقت، فشارهای خارجی و نگاه قومیتی به آن و نیز فضای احساسی حاکم بر جامعه آن روز عراق، دچار ابهامات و ضعف هایی است.

اولین بار قانون موقت در 2003 میلادی و تنها چند ماه پس از سقوط دیکتاتور بغداد، تحت نفوذ آمریکایی ها و لابی های سیاستمداران نزدیک به واشنگتن نوشته شد.

در آن هنگام ، جریان کردی که از دهه 90 میلادی و به دنبال اعلام منطقه پرواز ممنوع در شمال عراق، شامل سه استان اربیل، سلیمانیه و دهوک، فرصت خوبی برای کادرسازی و تجربه مدیریت اداری یک منطقه را به دست آورده بود، بزرگترین و پرنفوذترین لابی عراقی محسوب می شد.

بطوری که درجریان تنظیم قانون موقت و تلاش صورت گرفته برای تشکیل حکومت جدید در عراق، تنها منطقه فدرالی در حکومت فدرالیته جدید، در همین سه استان کردنشین عملیاتی شد و به تبع آن امتیازات ویژه ای که بسیاری از ناظران اعتقاد دارند، کردهای عراق درآن مقطع به دست آوردند.

عراقی ها دو سال بعد تلاش کردند ضعف های قانون موقت را که در ˈغلبه احساس بر عقلانیتˈ و ˈشتابزدگیˈ خود را بروز می داد، با تنظیم سند جدید رفع کنند، اما گویا این اتفاق، عملا تحقق نیافت؛ ضعف هایی که در خصوص مساله کرکوک و مناطق مورد منازعه، سازوکار تشکیل دولت براساس انتخابات، تعیین رییس جمهوری و تقسیم پست های حکومتی و حتی نحوه بهره برداری از منابع زیر زمینی مانند نفت وگاز و فروش آن وجود دارد.

** ابهامات سرزمینی

ماده 58 قانون موقت، بر تعیین تکلیف مناطق جغرافیایی مورد منازعه میان کردها و عرب ها و ترکمن ها اشعار داشت که در قانون اساسی دائم عینا تحت عنوان ماده 140 تکرار شده است.

به نظر می رسد، وضع کنندگان این ماده از قانون اساسی، هنگام تصمیم گیری توجه لازم را به اصل ˈتحقق پذیریˈ قانون نداشته اند. استان کرکوک به عنوان مهمترین منطقه مورد منازعه، دارای بافت جمعیتی متنوعی است که طی حداقل دو قرن گذشته بارها دچار تغییرات عمیق شده است که بخشی از آن مربوط به کوچ روی های طبیعی و برخی نیز دستکاری های دولت های مستقر مربوط می شود.

اما در تمام این سالها، یکی از مواردی که در حافظه تاریخی عراقی ها ماندگار شد، تغییرات جمعیتی در دوران صدام حسین بود که دست به جابجایی میان عرب ها و کردها در این منطقه زد.

اکنون که از آخرین جابجایی های جمعیتی دستکم 30 سال می گذرد، سیاستمداران عراقی درصددند ماده 140 قانون اساسی عراق را به اجرا بگذارند که فعلا در تمام 8 سال گذشته این امر ممکن نشده است.

ماده 140 چه می گوید؟ ماده 140 تاکید دارد ، تغییرات صورت گرفته جمعیتی شامل کوچ های طبیعی و عمدی را به وضعیت قبل برگرداند. تاکید اصلی در این ماده قانونی هم به سیاست های جمعیتی حزب بعث عراق در دهه 80 قرن بیستم میلادی است.

چند اشکالی که قانون گذار در این ماده به آن توجه نکرده ، شامل ؛

1- نسلی که امروز در کرکوک زندگی می کند، بعد از سه تا چهار دهه، در این منطقه ریشه دوانده و تعلق خاطر دارد ، حال آنکه مناطق قبلی اسکان آنان ، مربوط به پدران و پدربزرگان آنان است. جابجایی دوباره آنان یعنی تکرار اقدامات سیاست های جمعیتی دوران حزب بعث!

2- این ماده قانونی، انتقام پدران را از فرزندانشان می گیرد، نسل هایی که باید تاوان سیاست های غلط گذشته را بپردازند.

3- بر مبنای اصل تحقق پذیری و اجرایی بودن قانون، اجرای ماده 140 ، کار ساده ای نیست، مگر با عنف و زور که عملا مترادف سیاست های بعثی ها خواهد بود، چرا که ساکنان امروزی کرکوک آوارگی دوباره را ظلم به خود می دانند و به سادگی زیربار آن نخواهند رفت.

4- قانون اجرای ماده 140 را شامل سه مرحله ˈعادی سازی وضعیت – یا بازگشت به وضع پیشینˈ، ˈسرشماری از جمعیت قبلی و فعلیˈ و ˈرفراندومˈ عنوان می کند.

براساس این قانون، تنها عرب هایی برای تعیین تکلیف منطقه به منظور پیوستن به کردستان عراق و یا ماندن در ذیل حکومت مرکزی حق رای دارند که سابقه سکونتشان در منطقه به قبل از 1957 میلادی بر می گردد. این بدان معناست که حتی عرب هایی با سن 57 سال هم حق مشارکت در تعیین سرنوشت خود را ندارند.

به این ترتیب قانون اساسی عراق به عنوان میثاق ملی که باید مشکلات و معضلات جامعه با رجوع به آن حل وفصل شود، در ماده 140 عملا به مشکلی تبدیل شده که روند سیاسی این کشور از آن رنج می برد.

نمی توان این واقعیت را نادیده گرفت که تاکنون سه نخست وزیری که دراین کشور به قدرت رسیده اند، تحت الشعاع این ماده قانونی قرار داشته اند.

ایاد علاوی ملی گرا، ابراهیم جعفری از جریان معتدل و سرانجام نوری المالکی ، هیچگاه از مشکلات ناشی از اختلافات دولت مرکزی با کردها که درماده 140 بروز یافته، فراغت نداشته اند.

موضوع تنها به استان کرکوک خلاصه نمی شود. استان های دیاله، بویژه منطقه عمومی خانقین، استان موصل و صلاح الدین را نیز در بر می گیرد و جریان های تندتر کردی ، پا را فراتر گذاشته و حتی به بغداد هم نظر دارند. بطوری که به نظر نمی رسد با حل مساله کرکوک، اختلافات سرزمینی بطور کامل حل و فصل شود.

** ابهامات سیاسی

از جمله مواردی که منشاء اختلافات سیاسی و عامل انسداد در روند سیاسی عراق می شود، بحث مربوط به سازوکار تشکیل دولت در این کشور است.

براساس مواد 54، 59 و 74 قانون اساسی عراق، توزیع قدرت در این کشور بسته به نتایج انتخابات پارلمانی است.

در ماده 54 ، انتخاب رییس مجلس و نواب آن بر عهده نمایندگان است که از طریق سیستم رای گیری مخفیانه و با اکثریت مطلق تعیین می شود.

در ماده 59 ، از دیگر وظایف نمایندگان ، انتخاب رییس جمهور عنوان شده که آن هم از طریق معرفی نامزدها از سوی گروهها و جریان ها و رای گیری مشخص می شود.

در خصوص کابینه نیز ماده 74 تاکید می کند که رییس جمهور نامزد ائتلافی را که در مجلس اکثریت را بدست آورده، برای تشکیل کابینه ظرف 15 روز موظف می کند.

- تشکیل کابینه

در قانون اساسی عراق و در مواد یاد شده هیچ اشاره ای به اینکه ˈیک فرد چند دوره می تواند سمت نخست وزیری را بر عهده داشته باشدˈ و یا اینکه ˈمنظور از ائتلاف بزرگتر، آرای نهایی نمایندگان است یا فهرست برتر و پیروزˈ ، نشده است.

این ابهامات، در انتخابات 2010 میلادی به آنجا منجر شد که کار تشکیل دولت جدید به مدت 9 ماه بطول بیانجامد و این کشور عملا در بلاتکلیفی سیاسی بسر برد. چرا که فهرست العراقیه ایاد علاوی با 91 کرسی ، فهرست برتر انتخابات به شمار می آمد و بعد از آن فهرست ائتلاف دولت قانون با 89 کرسی ، اما در جریان بزرگترین ائتلاف پارلمانی که شکل گرفت، عملا ائتلاف دولت قانون به عنوان ائتلاف برتر معرفی می شد؛ نکته ای که رقیبان سیاسی بویژه العراقیه و جریان های سنی زیر بار آن نمی رفتند.

در همان سال، طارق حرب یک حقوق دان برجسته عراقی ، در تفسیر از قانون اساسی عراق، تاکید کرد که منظور قانون این است که حزب و جریانی باید دولت را تشکیل دهد که می تواند بزرگترین ائتلاف پارلمانی را شکل دهد و منظور قانون این نیست که لیست برتر برنده انتخاب است.

علاوه بر این ، با توجه به اینکه قانون اشاره ای صریحی به تعداد دفعات دراختیار گرفتن پست نخست وزیری نکرده، تفاسیر مختلف از آن می شود. بطوری که برای این دوره ، مخالفان نوری المالکی نخست وزیر این کشور ، عقیده دارند که یک فرد نباید بیش از دوبار برای این پست درنظر گرفته شود. با اینحال، در قانون اشاره ای به این موضوع نشده و بر همین اساس جریان ائتلاف دولت قانون و حزب الدعوه به عنوان جریان حاکم، معتقدند که مالکی می تواند برای بار سوم هم این پست را تصاحب کند.

- پست ریاست جمهوری

مساله اختلافات در حوزه سیاسی، تنها به بحث پست نخست وزیری ختم نمی شود. بحث ها و کشمکش ها پیرامون چگونگی انتخاب رییس جمهوری نیز وجود دارد.

کردهای عراقی دو پست نخست وزیری و وزارت خارجه را به عنوان پست های سهمیه ای متعلق به خود می دانند. در دوره گذشته نیز این دو پست در اختیار جریان کردهای عراقی بوده است.

اما مشکل از آنجاست که ماده 74 صراحت دارد که رییس جمهور با آرای نمایندگان تعیین می شود. بنابراین بزرگترین ائتلاف پارلمانی که بتواند آرای بیشتری داخل گلدان ها بیاندازد، علاوه بر پست نخست وزیری ، حق تعیین رییس جمهوری را هم دارد، اما براساس لابی ها و توافقات نانوشته، در دو دور گذشته، با توجه به پیمان سیاسی میان شیعیان و کردها، پست ریاست جمهوری با موافقت شیعیان به کردها رسید و در توافق دیگری که در جریان لابی های سیاسی شکل گرفت، پست ریاست مجلس را برغم آنکه از نظر عددی ممکن نبود، به جریان های اهل سنت واگذار کردند.

حالا اما دو جریان کردی و عربی اعم از اهل سنت و شیعه برسر این پست وارد جدل تازه ای شده اند. کردها آن را حق خود می دانند و در مقابل عرب ها به قانون استناد می کنند که هیچ اشاره ای به این امر ندارد.

از جمله محمد الصهیود از ائتلاف دولت قانون گفته که تاکید بر حق کردها در خصوص پست ریاست جمهوری، بی اساس است و هیچ سند قانونی دراین خصوص وجود ندارد.

خالد العلوانی از جریان متحدون اسامه نجیفی هم خواستار واگذاری این پست به سنی ها شده است.

حمزه الکرطانی دیگر نماینده عضو متحدون اما به نکته اصلی و اساسی اشاره می کند ، اینکه ˈعرف جاری این است که پست نخست وزیری برای شیعیان و پست های ریاست جمهوری و مجلس هم برای کردها و سنی هاست و برای این دوره تلاش خواهد شد که این دو پست میان سنی ها و کردها مبادله شود.(البته مبنای این دیدگاه اخیر ، وضعیت جمعیتی است که درآن شیعیان اکثریت جامعه عراق را تشکیل می دهند.)

در مقابل حمید بافی از جریان همپیمانی کردستانی گفته که این جریان مانعی در واگذاری پست ریاست جمهوری به سنی ها و پست نخست وزیری به کردها نمی بیند!

این تفاسیر مختلف از قانون اساسی در حالی وجود دارد که در هنگامه پی ریزی نظام جدید، تلاش شد برای راضی نگهداشتن همه اقوام و مذاهب نوعی سهمیه بندی در توزیع قدرت در نظر گرفته شود. نکته ای که حالا بعد از گذشت نزدیک به یک دهه، به یک معضل تبدیل شده است.

مشکلات قانون اساسی، اگرچه کم رنگ تر، اما در دیگر حوزه ها نیز مشهود است ؛ به عنوان مثال تشکیل گروههای شبه نظامی در خارج از چارچوب نیروهای مسلح در ماده 9 قانون اساسی ممنوع است ، اما منطقه فدرالی شمال عراق عملا تشکیلات پلیس و نظامی خود را دارد و از ورود ارتش ملی عراق به این منطقه جلوگیری می کند.

براساس گزارش های رسانه ای، آنها حتی در طول دو سال گذشته برای ارتش عراق جهت ورود به مناطق مورد منازعه مانند کرکوک، صلاح الدین و دیالی که خارج از حوزه فدرالی کردستان عراق است، مشکل تراشی کرده اند.

ماده 109 نفت و گاز را در تملک دولت مرکزی و ماده 108 وظیفه ترسیم سیاست های امنیتی و توافقات و معاهدات بین المللی را در حیطه دولت مرکزی می داند، با این وجود دولت عراق اعتقاد دارد که دولت اقلیم کردستان عراق تاکنون در هر دو مورد، خودسرانه عمل کرده و اعتراضات دولت مرکزی هم با توجه به مشکلات امنیتی کشور، به جایی نرسیده است.

به هرحال روند سیاسی عراق این روزها به شدت از ضعف های قانون اساسی این کشور رنج می برد، بطوری که کارشناسان و تحلیلگران ، نگرانی ها مبنی بر عدم توافق بر سر چارچوب های مشخص حزبی و ائتلاف های سیاسی پایدار را کتمان نمی کنند، مساله ای که می تواند باردیگر تجربه سال 2010 را تکرار کند.

علاوه بر این، ضعف ها و ابهامات محتوایی در قانون اساسی عراق، بوی‍ژه در خصوص تعیین تکلیف مناطق مورد منازعه، یکپارچگی عراق را تهدید می کند، بطوری که به عقیده کارشناسان، مسعود بارزانی رییس دولت منطقه اقلیم کردستان عراق، به صراحت دولت مرکزی و سایر جریان های سیاسی را با هدف گرفتن امتیاز بیشتر، به جدایی از این کشور تهدید می کند.

از محمد علی حیدری هایی

گزارش خطا