مسئولیت قانونی شهرداری در پلاسکو

یک حقوقدان یادآور شده است که طبق قانون، در‌ صورتی‌ که بنایی خطرناک باشد، شهرداری موظف است به طرق مقتضی نسبت به رفع خطر اقدام کرده و از بروز حوادث ناگوار جلوگیری کند».

كامبیز نوروزی - حقوقدان - در روزنامه «شرق» نوشته است: یکی از مهم‌ترین و اصولی‌ترین اهداف قانون شهرداری و مقررات وابسته به آن، تأمین امنیت و آسایش مردم در زندگی شهری است. تمامی مقررات شهری در خدمت همین هدفند. تمامی عملکرد شهرداری باید در همین ‌جهت باشد.

قانون‌گذار برای حفظ محیط شهر از گزند خطرها و حوادث ناگوار اختیارات وسیعی به شهرداری داده است که مشابه آن را در هیچ‌یک از سازمان‌های عمومی یا دستگاه‌های اجرائی دیگر نمی‌توان مشاهده کرد. برای مثال مطابق بند ٢٠ ماده ٥٥ قانون شهرداری، در موارد مربوط به مزاحمت واحدهای صنفی برای همسایگان یا منطقه یا شهر، شهرداری می‌تواند رأسا و بدون مداخله مقام‌های اجرائی دیگر یا مقام‌های قضائی نسبت به تعطیلی آن واحد صنفی اقدام کند. یک نمونه دیگر از اختیارات وسیع شهرداری مربوط به بند ١٤ از ماده ٥٥ قانون و تبصره بند ١٤ شهرداری است. مطابق بند ١٤ شهرداری مکلف است «برای حفظ شهر از خطر سیل و حریق و همچنین رفع خطر از بناها و دیوارهای شکسته و خطرناک واقع در معابر عمومی و کوچه‌ها و اماکن عمومی...» تدابیر مؤثر و اقدامات لازم را نجام دهد.

تبصره بند ١٤ نیز شهرداری را مکلف کرده است که در کلیه موارد مربوط به رفع خطر از بناها به مالکان یا صاحبان اماکن اخطار دهد و اگر دستور شهرداری در مهلت معین اجرا نشد، آن‌گاه شهرداری رأسا و به هر طریق لازم اقدام به رفع خطر بکند. حکم این ماده «تکلیف» است، نه اختیار. طبق همین تبصره همه اماکن عمومی مانند پاساژها و مجتمع‌های تجاری نیز مشمول همین مقررات‌اند. شهرداری برای اجرای تکالیف بند ١٤ و تبصره آن نیاز به اخذ مجوز از مراجع قضائی یا حضور نماینده قضائی ندارد. به موجب نظریه مورخ ٢٧/١١/٧٦ اداره حقوقی قوه قضائیه بند ١٤ ماده ٥٥ قانون شهرداری و تبصره ذیل آن به نحوی صریح و خالی از ابهام شهرداری را موظف به رفع خطر... موضوع بند یادشده نموده است... تشخیص و رفع خطر... رأسا با شهرداری است و نیازی به مراجعه به نماینده قضائی و حضور نماینده قضائی نیست. رفع خطر ممکن است به طرق مختلف انجام پذیرد. سیاق عبارات بند ١٤ و تبصره آن به معنای آن است که تشخیص شیوه جلوگیری از خطر بر عهده شهرداری است. این شیوه می‌تواند حسب مورد شامل جلوگیری از فعالیت یا تخریب یا اقدامات ترمیمی یا هر اقدام مناسب دیگر باشد.

در نظریه مورخ ١١/٦/٨٢ همان اداره حقوقی آمده است: «... در‌ صورتی‌ که به تشخیص (شهرداری) بنایی... خطرناک باشد شهرداری موظف است به طرق مقتضی نسبت به رفع خطر اقدام نموده و از بروز حوادث ناگوار جلوگیری نماید». همان‌گونه که پیداست تکلیف شهرداری محدود به اخطار به مالکان یا متصرفان نیست. چنانچه به‌هردلیل موجه یا ناموجه مالکان یا متصرفان برای رفع خطر از بنا اقدامی نكنند شهرداری موظف است برای جلوگیری از خطر و حراست از جان و مال اهالی شهر رأسا برای رفع خطر اقدام عملی کند. نظریه شماره ٢٣١/٧ مورخ ٢١/١/٨٩ نیز دقیقا بر همین امر تأکید داشته است. چنان‌که روشن است کمترین تردیدی درباره مسئولیت و تکالیف و حدود اختیارات شهرداری برای رفع خطر از بناهای پرمخاطره وجود ندارد.  نکته بسیار مهم در این مقررات آن است که هدف قانون‌گذار حفظ جان و مال مردم از خطرات ناشی از «کل» سازه و ساختمان خطرناک است؛ چنان‌که در ابتدای بند ١٤ به هدف «حفظ شهر» تأکید شده است.  بند ١٤ ماده ٥٥ قانون شهرداری با آنچه در داخل بنا می‌گذرد هیچ کاری ندارد. ممکن است فعالیت‌های داخل بنا قانونی یا غیرقانونی باشد.

ممکن است در اجزایی از بنا ضوابط و مقررات قانونی (اعم از ضوابط ایمنی و سایر ضوابط) رعایت شده باشد یا نه. مهم این پرسش است که کل بنا برای شهر خطرناک است یا نه؟ فرض بگیریم در یک بنا تمامی اصول و ضوابط ساختمان‌سازی و ایمنی و بهداشتی رعایت شده باشد به شکلی که این بنا را به یک بنای مستحکم و ایمن بدل كرده باشد؛ اما در بخش‌هایی از ساختمان، از قبیل واحدهای کسب‌وکار در مجتمع‌های تجاری یا واحدهای مسکونی در مجتمع‌های مسکونی رعایت نشده باشد. در این فرض اگرچه آن اجزا ناایمن هستند اما کل بنا خطرناک نبوده و مشمول بند ١٤ نمی‌شود. عکس این قضیه هم صادق است یعنی وقتی کل یک سازه از نظر معیارهایی مانند میزان پایداری، احتمال حریق، پله‌های اضطراری و مانند اینها ناایمن و خطرناک باشد حتی اگر اجزا و واحدهای مستقر در بنا برخی ضوابط ایمنی را رعایت کرده باشند بازهم آن بنا به طور کل خطرناک و مشمول بند ١٤ است.

نکته بسیار مهم این است که در مجتمع‌های بزرگ که در آنها واحدهای کسبی یا واحدهای مسکونی وجود دارد مقررات خاصی فقط بر واحدهای مستقر در آن مجتمع حاکم است. مثلا در واحدهای مسکونی فعالیت تجاری نمی‌توان کرد یا واحدهای کسبی باید پروانه کسب داشته باشند یا اینکه واحدهای کارگاهی حسب مورد باید تحت نظارت بازرسی کار قرار داشته باشند. همه این قبیل مقررات فقط حاکم بر واحدها و اجزای درون بناست و ارتباطی با کلیت بنا و سازه ندارند اما موضوع بند ١٤ ماده ٥٥ «کل» بنا و سازه است. ساختمان پلاسکو به گفته همه کارشناسان و ازجمله کارشناسان و مدیران شهرداری تهران به‌طورکلی بنایی خطرناک و ناایمن بود؛ چنان‌که بنا بر اظهارات مقامات رسمی چیزی حدود ٣٠ نوبت اخطار به استناد بند ١٤ ماده ٥٥ به مسئولان آن ساختمان ابلاغ شده بود. بنا بر شواهد موجود مالک ساختمان یعنی بنیاد مستضعفان به اخطارهای شهرداری ترتیب اثری نداده بود.

در عرف اداری و حتی رویه قضائی معمولا بعد از دو یا سه نوبت اخطار اگر مخاطب اخطار، به آن عمل نکند، مقام مسئول اقدامات عملی لازم را هرچه باشد به انجام می‌رساند. سؤال این است که چرا بعد از ٣٠ نوبت اخطار، شهرداری تهران هیچ اقدام عملی برای رفع خطر از ساختمان پلاسکو به عمل نیاورده است؟ روشن است که با ابعاد و حجم ساختمان پلاسکو حوادث آن تا چه حد فاجعه‌بار می‌توانست باشد. فرض کنیم این حادثه به‌جای آنکه حدود ساعت هشت صبح رخ دهد که هنوز بیشتر واحدهای کسبی کار خود را شروع نکرده‌اند و خیابان نیز هنوز خلوت است، در ساعت ١٠ صبح یعنی دو ساعت دیرتر اتفاق می‌افتاد و ساختمان در حالی دچار آتش‌سوزی و ریزش می‌شد که‌ هزاران نفر در آن رفت‌وآمد داشتند و خیابان نیز پر از خودرو و جمعیت عابران بود. در این صورت فاجعه چنان ابعادی می‌یافت که در تاریخ تمام کلان‌شهرهای جهان ثبت می‌شد.

اخطارهای مکرر شهرداری تهران حکایت از آگاهی شهرداری از خطرات این ساختمان دارد اما شهرداری به چند اخطار بسنده می‌کند. ارسال رونوشت این اخطارها به چند دستگاه اجرائی و قضائی دیگر، همچون دادسرا، معاونت پیشگیری از وقوع جرم قوه قضائیه، وزارت کار و ... ، با توجه به بند ١٤ ماده ٥٥، نه رافع مسئولیت شهرداری تهران است و نه مسئولیتی متوجه آن دستگاه‌ها می‌کند. این رونوشت‌ها فقط به معنای آن است که شهرداری چیزی را که تکلیف خودش بوده، به اطلاع دیگران می‌رساند. وقتی به حکم بند ١٤ شهرداری رأسا مسئول رفع خطر است، جایی برای مداخله یا مسئولیت دادسرا یا وزارت کار یا ... باقی نمی‌ماند.

این درست است که به دلایلی از قبیل جمعیت کسبه ساکن در پلاسکو و تعداد واحدهای فعال در آن و آثار اجتماعی و اقتصادی این وضعیت، شهرداری از نظر اجرایی به‌سادگی قادر به برخوردهایی مانند پلمب نبوده اما اگر شهرداری دغدغه و تمرکزی بر این موضوع داشت در این سال‌های طولانی مسلما امکان آن برای شهرداری بود که راه‌های مناسب برای ازبین‌بردن خطرات ساختمان پلاسکو یا کاهش آن را بیابد. ازطرف‌دیگر نباید فراموش کرد که بخش بزرگی از مشکلات مربوط به اجرای عملی ماده ١٤ درباره ساختمان پلاسکو و ساختمان‌های مشابه، بیش و پیش از هر چیز ناشی از به‌هم‌ریختگی گسترده الگوی برنامه‌ریزی شهری و مدیریت شهری و سیاست‌ها و برنامه‌های شهرداری در کلان‌شهر تهران و ازهم‌پاشی نظم حقوقی این شهر است که عمدتا از حدود اوایل دهه ١٣٧٠ شروع شده و در دهه اخیر به شکلی بی‌سابقه و گسترده اوج گرفته است. با روش تراکم‌فروشی از سوی شهرداری تهران و تغییر کاربری‌های غیراصولی یا اجازه ساخت‌وساز در مناطق ممنوع یا رعایت‌نشدن ضوابط بلندمرتبه‌سازی در هر نقطه از شهر یا احداث مجتمع‌های عظیم تجاری در نقاطی که از نظر معیارهای شهرسازی در درستی آنها تردیدهای جدی وجود دارد و... از بخش عظیمی از مقررات و ضوابط شهری از قبیل طرح جامع، طرح تفصیلی، نحوه استقرار واحدهای صنفی در سطح شهر تقریبا اثری باقی نمانده است.

فاجعه پلاسکو با همه دردناکی و تیرگی آن، می‌تواند فریاد بیدارباشی باشد برای همه دستگاه‌های اجرائی و تقنینی کشور که با اراده سیاسی و کارشناسی استوار، برای احیای نظم حقوقی این شهر، تهرانی را که هر لحظه بر لبه تیغ تیز حادثه گام برمی‌دارد از خطرات فاجعه‌بار روزمره برهانند.