نظرات حسین مرعشی درباره انتقال اختیارات دولت به استان‌ها

سازندگی- حسین مرعشی: موضوع واگذاری اختیارات از دولت مرکزی به استان‌ها از مباحث کلیدی در حکمرانی کارآمد و توسعه‌ متوازن کشور است. این بحث برای نخستین بار در دولت اول آیت‌الله هاشمی‌رفسنجانی، زمانی که آقای عبدالله نوری وزیر کشور و آقای خوانساری معاون ایشان بودند به‌صورت جدی مطرح شد. در آن زمان که من استاندار کرمان بودم، گروهی از استانداران و اعضای ستاد مرکزی وزارت کشور مأمور شدند تا برای مطالعه‌ تطبیقی، نظام تفویض اختیارات و سطح‌بندی مسئولیت‌ها را در چند کشور بررسی کنند. حاصل آن مطالعه، بررسی دو کشور پاکستان و ژاپن بود.

پیشرفته‌ترین و دقیق‌ترین نظام واگذاری اختیارات را در ژاپن مشاهده کردیم. ساختار اداری این کشور چند‌سطحی و منظم بود و در آن هیچ‌گونه تداخل وظایف میان سطوح مختلف وجود نداشت. به این معنا که اگر اختیاری به استانداران داده می‌شد، آنان در امور ملی مداخله‌ای نداشتند؛ همان‌طور که وزرا در مسائل منطقه‌ای، یا استانداران در امور شهری و شهرداران در امور محلی نقشی ایفا نمی‌کردند.

در این نظام، سطح‌بندی اختیارات به‌صورت دقیق و روشن تعریف شده بود. در سطح محله، هر محله دارای شهردار و شورای مستقل خود بود. وظایفی چون صدور شناسنامه برای نوزادان، ثبت احوال، جمع‌آوری زباله از جلوی منازل تا ایستگاه‌های تعیین‌شده و مرمت معابر کمتر از ۱۲ متر بر عهده‌ شهرداری محله بود و شهردار محله کاملا مستقل از شهردار شهر فعالیت می‌کرد. در سطح شهر، شهرداری مسئول حمل زباله از ایستگاه‌های محله تا مراکز بازیافت و نیز نگهداری معابر بین ۱۲ تا ۲۴ متر بود. سطح فرمانداری نیز مجموعه‌ای از وظایف معین را بر عهده داشت و سایر امور فرادست به استانداری سپرده شده بود. در رأس این ساختار نیز دولت مرکزی با نفرات محدود و فقط با ۹ وزیر فعالیت می‌کرد.

نکته‌ مهم این بود که هیچ‌یک از سطوح پایین‌تر زیرمجموعه‌ مستقیم سطح بالاتر محسوب نمی‌شدند؛ بلکه هر سطح، وظایف خاص خود را داشت و فقط به شورای همان سطح پاسخگو بود. همین ساختار منظم باعث شده بود، دولت مرکزی ژاپن بسیار کوچک و چابک باشد و کشور با هماهنگی میان چند سطح مستقل اداره شود.

در ایران اما شرایط متفاوت است زیرا مسائل ملی و محلی ما در تمامی سطوح به‌صورت درهم‌ تنیده پیش می‌رود. به‌عنوان مثال، وزیر کشور تا سطح دهیاری‌های روستاها، نقش و مسئولیت دارد و از سوی دیگر، استانداران نیز در کار وزارتخانه‌های ملی و حتی شرکت‌های بزرگ مداخله می‌کنند. بنابراین مهم‌تر از تفویض اختیار به رسمیت شناختن سطح‌بندی مدیریت است. تا زمانی که مرزهای مسئولیت در سطوح مختلف مدیریتی مشخص نباشد، واگذاری اختیارات تأثیری در بهبود نظام اداری کشور نخواهد داشت.

در بررسی‌های میدانی ما در ژاپن به نکته‌ای جالب برخوردیم. از مسئولان شهرداری توکیو پرسیدیم اگر کسی ساختمانی را بدون پروانه یا خلاف آن بسازد، چه برخوردی با او می‌شود؟ ابتدا نتوانستند، پاسخ دهند و پس از مشورت با مشاوران حقوقی‌شان گفتند که در قوانین ژاپن چنین وضعی پیش‌بینی نشده است. زیرا در تاریخ این کشور سابقه نداشته که کسی ساختمانی بدون مجوز یا خلاف پروانه بسازد. این مثال نشان می‌دهد که فرهنگ عمومی، پشتوانه‌ نظام اداری آن کشور است. اما در ایران، نمی‌توان سیستم پیشرفته ژاپن را اجرا کرد چون چنین زیرساخت فرهنگی و انضباط اجتماعی‌ای وجود ندارد.

بنابراین با توجه به شرایط فرهنگی و ساختاری ایران به‌ نظر می‌رسد، سه سطح از تصمیم‌گیری و مدیریت قابل تفویض است؛ اول، مدیریت محلی که شامل شهرداری‌ها و دهیاری‌هاست؛ در شهرها، شهردار و در روستاها، دهیار مسئولیت دارد و حجم قابل‌توجهی از امور اجرایی دولت را می‌توان به این سطح سپرد. دوم، مدیریت استانی و شهرستانی که می‌تواند، مأموریت‌های مشخص و تعریف‌ شده‌ای را از دولت مرکزی دریافت کند. سوم، مدیریت ملی که باید محدود شود به اموری که تأثیرگذاری فراتر از سطح استان دارند. بنابراین پیش از هرگونه تفویض اختیاری لازم است، نظام مدیریتی کشور بازتعریف و سطح‌بندی شود. اداره‌ امور کشور نیازمند بازنگری اساسی است، با تفویض اختیارات موردی، مشکلات حل نخواهد شد؛ چراکه هر اختیاری که واگذار شود، ممکن است با یک بخشنامه‌ جدید از سوی وزرا مجددا به مرکز برگردد.

اگر دولت و مجلس محترم واقعا قصد دارند از حجم مسئولیت‌ها و مأموریت‌های دولت مرکزی بکاهند باید ابتدا به سطح‌بندی اختیارات و مسئولیت‌ها بپردازند. به این معنا که اختیارات باید به‌صورت ذاتی و ساختاری منتقل شوند نه با بخشنامه و دستور موقت. در حوزه‌ نظارت هم، همان‌گونه که وزرا در سطح ملی پاسخگوی مجلس هستند، استانداران، شهرداران و دهیاران نیز باید پاسخگوی شوراهای استانی باشند. در واقع لازم است در هر استان، پارلمان محلی یا مجلس کوچک استانی شکل گیرد تا مسئولیت و پاسخگویی در همان سطح انجام شود.